周诚
农地转变为非农地之后，出现巨大的自然增值，应当如何进行公平合理分配？本文从分析“涨价归农”论与“涨价归公”论开始，落脚到“全面产权观”。
一、农地转变为非农地中的“涨价归农”论与“涨价归公”论
我国农地自然增值的公平合理分配问题，最初，是从探索农民收入问题的角度提出的。当人们发现农民收入低、提高慢时，一些人士认定其基本原因之一是国家征收农地时的补偿标准太低，甚至认为是对于农民进行了剥削。下面举出的是部分人士提出的部分言论和估算的数据：
“现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿…….而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。……这种补偿方式实际上是……将农民排除在工业化进程中土地级差收益的分配之外。”“土地征用后的用途以及价格都是政府单方面制定的，……政府在获得农民的土地后没有任何后续投资，只是充当了一个二传手，土地价格就像火箭般上升。……但农民接受的仍然是原先的价格……。若说这中间没有剥削、是公平合理的，那可真是在胡言乱语了。”“国家征占农民的土地以后，转手以高价卖给开发商赚钱”。“现行征地制度的最大弊端就是‘我卖你的地我可以赚钱’。
于是受苦受难的就是农民。不解决中国的征地问题，无论是对于农业生产能力的保护还是对农民的利益保护，都存在非常大的隐患。”有人估算，“25年的工业化城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。”上述观点和数据意味着，征地价格不当对于农民所造成的损害大大高于工农产品剪刀差。
据此，一些人士认为，农地转为非农建设用地之后而实现的土地自然增值部分，应当完全归农民所有。笔者将这种理论观点概括为“涨价完全归农”论，简称“涨价归农”论。在这里首先需要辨析的是“涨价归农”究竟是否会普遍提高农民的收入，提高农业生产力。从表面上来看，如果把上文提到的９万亿元平均分配给９亿农民，则在２５年中每人总共可得１万元，平均每年４００元，的确很可观。然而，实际的情况却是，国家征地主要是扩大城市、兴建开发区、开辟交通干线以及增扩建机场、码头等等，而被征地的农民仅占全体农民的一小部分（有人估算大约占全体农民的４.5％）。从而，无论是按照什么标准、什么办法对失地农民进行补偿，都与全国绝大多数农民群众的收入、生产、生活，并不发生任何关系，尤其是极少涉及“老、少、边、穷”地区的贫苦农民。而且，这部分农民既然已经失地、离农，他们的状况又怎么会影响农业生产力呢？至于工农产品剪刀差，则几乎同每一个农民都发生关系。由此可见，一些人士所认定的征地补偿低影响到全国农民收入和农业生产力的上述论断，是以偏概全而非以理服人的。
“涨价归农”论的基本理论支撑是“土地非农开发权（注）补偿”论，即认为农民应当拥有完整的农地产权——除了一般地拥有农地的占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应当特别列出“土地非农开发权”。这种提法意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即“非农地价格”，只有如此方能称得上“农民土地产权完整”。这意味着，农地转变为非农地之后所产生的自然增值应当全部归失地农民所有；如果国家取得或部分取得这一增值便意味着对于农民的非农开发权的剥夺即对于农民的剥削。
关于“涨价归农”的另一理论支撑是“农地资源价值补偿”论。此种观点认为，农地具有直接使用价值（如种植作物、修路建房等）、间接使用价值（如保持水土、调节气候等）、选择价值（即未来使用价值）、存在价值（即特定的自然资源的保留价值）等，并认为农地所有者应当获得反映土地直接使用价值和选择价值的地价。由于其中的“选择价值”的货币化便相当于“土地非农开发权价格”，所以，这种观点在本质上与“农地开发权补偿论”并无区别，只是具体的表达方式有所不同。
“涨价归公”思想源远流长。英国经济学家约·斯·穆勒（1806—1873）早就主张，把土地自然增长的价值收归公有。美国经济学家亨利·乔治（1837—1897）则对此有进一步的发展。他在《进步与贫困》一书中明确指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。”但是把这一思想归结为“涨价归公”这四个字，却是孙中山先生先生的追随者对其“平均地权”思想进行阐述的产物——孙中山的平均地权的具体步骤，经后人高度概括为“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归公”。其中前三项大意是指，由地主自行申报地价；凡所报地价过高者，国家有权照价征收土地税；凡所报地价过低者，国家有权照价收买；如此即可迫使地主之报价适当。其中“涨价归公”则是指，报价之后地价上涨时，国家通过土地增值税将上涨部分收归国有。孙中山在阐述“涨价归公”的理由时指出：“土地价值之增加，咸受社会进步之影响，……应归社会公有，庶合于社会经济之真理”。“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”这种“涨价归公”的思想，也适用于土地征收。台湾经济学家林英彦教授认为：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”。“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿，其不合理之情形至为明显。”。
下面在此基础上对于农地自然增值及其公平合理分配的相关问题作进一步的阐述。
农地的自然增值是指，农地所有者、使用者以外的社会性投资（包括国家、公私单位等的投资）对于该地产生的辐射作用而使其增值。这种社会性投资主要包括基础设施性的建设，如干线交通设施（如铁路、公路、水运、航空等）、能源设施（如火力、水力、原子能电站等）、通讯设施、环保设施等等，以及大中小城市的综合性建设等。凡此种种都是国家、地方各级政府、公私单位长期投资积累的成果。它们对于农业生产的作用，通常是微弱的甚至是微不足道的。然而，它们对于非农业部门，尤其是对于大中小城市中的各行各业以及其职工、居民等，却是作用巨大的。因此，当土地作为耕地时，这些非农建设对于它的作用便是微弱的甚至是微不足道的，从而对于农地价格的影响也是极其微弱的。然而，农地一旦由农转非之后，地上的工、商、交、文、教等等行业的生产、经营、生活等等活动，便会接受非农建设的辐射作用，使其对于地价的作用突出地显示出来。其结果便是土地农转非之后的巨大自然增值——辐射性增值。
在主张“涨价归农”的学者中，有人对于“涨价归公”论进行了严厉的指责，认为“不论‘地价增值归公’多么振振有辞，其背后的经济学却是错误的。这种经济学认为，世间各种资源的市价是由其成本决定的。”这是试图从经济学的基础性理论上来彻底否定“涨价归公”论。有人的提法则更加尖锐和绝对，认为农地增值“归公”是“闭门造车”，“对于经济学一窍不通”。
提出这种“资源市价成本决定”论，是对于土地辐射性增值这一提法的误读所致。实际上，新增非农建设用地“辐射性增值”的实质，并非是这些用地以外的各项建设成果如交通、工业、商业、文教、住宅等等的价值直接转移到该地上面来，使其获得增值，否则，岂非意味着上述各项建设成果的减值，或者是对其价值的重复计算？这些当然都是不可思议的。这种“辐射”的实质是各种非农建设项目的功能，直接改善了新增非农建设用地的“使用价值”，即交通、供电、货源、客源等等方面的改善，使得用地户获得种种便利，从而对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上扬。从而，所谓“辐射性增值”，归根到底并非是价值量转移性增值，而是由靠近已有各项建设成果的位置所决定的土地稀缺性增值。所有这些，都属于级差地租与级差地价理论的范畴。
反对者把地价的这种形成机制误读为“成本决定”，显然是不符合地租与地价基本原理的；而且在实质上将其提升为“资源市价成本决定”论,用以根本否定辐射性级差地价，这显然是不合乎经济学逻辑的。不过，出现这种情况也并不奇怪。这是由于，整个经济学界对于级差地租的“变种”——“辐射性级差地租”的理论性研究，还是不够深透的。
以上所述关于农地自然增值分配的两种观点即两种可能性选择，针锋相对地处于两个极端；两者都具有片面性——既具有值得肯定的一面，又具有难以成立的一面。
“涨价归农”论是一种坚决维护失地农民利益的理论，这是应当予以充分肯定的。但是它认定农民拥有取得全部农地自然增值收益权，只看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视整个社会其中包括其他农民也应当享有此项权利，那么，因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配，便与整个社会无缘了，在耕农民则更无缘问津，这就显然大失公平合理。如果完全按照“涨价归农”的观点进行农地自然增值的分配，则失地农民便可在一夜之间暴富，必然不利于农民安心务农，改善农地质量；而且也会使附近的在耕农民产生同样情绪；等等。实际上，考察农地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的利益，从而，单纯的“涨价归农”论便是不能成立的。
“涨价归公”论阐明了农地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”也并非由“成本”所决定，这些都是应当予以充分肯定的。然而，“涨价归公”论仅仅看到农地的自然增值来源于社会经济发展，从而社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民拥有获得充分补偿的天然权利，即忽视农地所有者也应当分享农地开发权，从而使得失地农民受到不公平待遇，却是不可取的。而且，如果不摈弃这种理论，而仅仅是增加失地农民的补偿，则失地农民所得到的补偿中便包含着社会对于他们的照顾甚至是恩赐，而并非失地农民本来所应得，从而从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。由此可见，单纯的“涨价归公”论，也是不合乎公平合理要求的。
依据“涨价归公”的理论，英国工党政府曾经于１９４７年—１９５３年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐（ＤevelopmentＣharge）将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，除了执政党更迭之外，最根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃。后来，改为征收４０％的土地改良税。
在我国的现实经济生活中，过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文的政策原则。据估算，大约有近半数的失地农民的生产与生活存在明显的困难，便是这一政策原则所产生的明显的不良后果。而且，这也是一些人士呼吁实行“涨价归农”的政策性诱因。
如上所述，无论是“涨价归农”论或者“涨价归公”论，都只是片面地看到了失地农民或社会（以国家或政府为代表）单方面拥有的权利。那么，汲取两者的积极因素，摒弃其消极因素，便意味着辩证地看待失地农民与社会的利益关系，切实兼顾农民与社会的权利。换言之，对于农地自然增值的公平合理分配，应当遵循“全面产权观”，全面顾及失地农民、国家和在耕农民的农地产权，并据此确定农地自然增值的公平分配。“全面产权观”意味着多个产权主体共同拥有农地权利，而其中每一个主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权；国家既是权利主体，又是权利调节者，它有必要代表社会出面调节农地权利。具体而言，可分两部分进行分析，其一是从农地产权的一般归属角度进行分析，其二是专门从农地开发权归属的角度进行分析。
从农地产权的一般归属的角度来分析失地农民与国家各自在农地自然增值上的应得，意味着农民与国家所拥有的农地产权，是决定两者公平合理分割农地自然增值的基本依据。本文从对于失地农民进行补偿的角度切入，谈下面三个问题，即对于失地农民进行补偿的性质和来源、补偿的针对性、补偿的目标与项目等，从而失地农民与国家的关系问题便包含于其中了。
第一，就对于失地农民进行补偿的性质和来源而言，主要有两方面。其一是原值性补偿即按农地本身的影子价格而进行的补偿，这是农地所有者产权的直接实现（其中大部分归农民所有，一小部分归农村集体经济所有）；其二是增值性补偿，即农地自然增值中的一部分，是农地所有者产权的自然延伸，也是失地农民所必然拥有的农地产权的重要组成部分。
第二，就对于失地农民进行补偿的针对性而言，也主要有两方面。其一是贡献论，其具体内容是：原农地是市地的物质基础，而且，正是由于农民持续务农，才保留了非农用地的后备资源，从而便应当针对失地农民的贡献而进行相应的补偿；或者说，他们因国家征地而失去了衣食之源、生存之本，对国家做出了直接的重要贡献，国家理应使他们获得足够的对等性补偿以作为回报。这属于公平理论中的“奉献与回报对等”原理的范畴，没有理由不认真予以落实。其二是弱势扶助论，即农民一直属于社会的弱势群体——由于种种主客观条件的影响（如工农产品价格剪刀差、农业产业的高无效成本、农业自然灾害频繁而相应的保险供应不足、国家的农村社会性投资不足、人均耕地不足等等），与非农部门相比较，按投入同等人力、财力计算，农民进行农地经营难以获得同等收益，也应通过农地转非而得到适当的弥补。
第三，就对于失地农民进行补偿的目标与项目而言，同样分两方面来谈。就对于失地农民补偿的目标而言，当农地转变为非农地、农民转变为非农民之后，失地农民所获得的补偿便应当能够保障其今后生产与生活上毫无后顾之忧；或者说，应当使失地农民在生产、生活上达到当地“小康市民”的水平。对于部分失地者应当酌减，但也应当保障其无任何后顾之忧。就补偿的项目而言，总补偿额至少应当包括安家费、转业费、失业救济金、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原来的水平，而且更加有保障。只有完全做到这一点，才能够称得上是真正公平合理的补偿。
除了失地农民应当分得的份额以外，农地自然增值的剩余部分收归社会所有，是社会所拥有的农地转非之后的非农地产权的具体体现。其原因在于，农地转非之后的自然增值，从根本上来说是产生于整个社会的经济进步。
简言之，只有农地自然增值的上述分配，才能够称得上是真正公平合理的。如果涨价全部归农，便意味着失地农民的所得侵占了一部分社会利益，亦即农民的土地产权“过界”；反之，如果涨价全部归公，则意味着国家侵犯了失地农民的利益，亦即国家的土地产权“过界”。
从农地开发权归属的角度看农地自然增值的公平合理分配
下面换一个角度，即完全从农地开发权归属的角度来分析农地自然增值公平公平合理分配问题。这样，整个的农地开发权首先可分为两大部分——失地农民的农地开发权和国家的农地开发权。
失地农民的农地开发权是指当农地转为非农地之后，失地农民有获得安置性补偿的权利，即获得超过农地价格的、保障其生产与生活完全无后顾之忧的补偿的权利，也就是获得使其达到当地“小康市民”生产、生活水平的补偿的权利；换言之，获得这样的补偿，即失地农民所拥有的农地开发权的经济内涵；国家的农地开发权则是指在上述基础上，国家拥有获得农地自然增值的其余部分的权利。农民之所以需要此种安置性补偿，是由于仅仅按照农地影子价格而对失地农民进行农地本身的价值补偿，尽管具有基础性，但仍然不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧，或者说不足以使其达到当地“小康市民”的生产、生活水平，何况其中的一小部分应当扣除作为农村集体经济经济组织的补偿。
然而，以上仅仅是涉及到失地农民同国家的关系。进一步看，归国家所有的农地自然增值，应当如何使用呢？这首先就涉及“在耕农民”（即仍然从事农业耕作、经营的农民）也同样拥有农地开发权而不可漠然视之的问题了。这意味着，国家所获得的农地增值额，还要进行再分配。那么，如果是仅仅考虑到失地农民与国家的开发权问题，便依然具有片面性，而应当进一步树立兼顾失地农民、国家、在耕农民三者的农地产权观，才算是全面的、公平合理的。
从农地开发权的角度来说，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发权（如基本农田是受到强制性保护的，不可任意开发为非农用地；位置偏远的农地地被开发的机遇较低；等等）。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间在开发权实现上的机会不公平的问题。
那么，从已经开发的农地自然增值中拿出适当的份额进行再分配，即用于补偿未实现非农开发权的那些农地的所有者，便是顺理成章的。尤其是，对于一些必保的基本农田的所有者，应当在补偿上有所倾斜。其理由很明显：他们为了保障国家对基本农产品的需要而坚守于农地，牺牲了“农转非”而可能获得的机会利益。这样做，在实质上意味着对于在耕农民所拥有的非农开发权的某种程度的“购买性补偿”。
笔者提出这一看法，是借鉴于美国的农地“开发权购买制”（Purchase of Development Rights,PDRs）。自二十世纪９０年代末至今，农地“开发权购买制”已先后在美国２０个州实行。其做法主要是，由地方政府出资，付给一些拟保护的农地（以及一些空旷土地如草场等）所有者一定费用，将其非农开发权收购归政府所有，以便弥补农地所有者所损失的机会利益。我国借鉴美国的做法，既无必有也无可能一次性购买全国基本农田的非农开发权，但只要逐步进行、持之以恒，即可通过此种补偿而陆陆续续地实现对其非农开发权的实质上的购买。显然，只有确实实现这最后一步，才算是完全体现了农地自然增值公平合理分配的全面产权观。
此外，对于贫困的在耕农民也应有所照顾，使其适当分享全国经济发展的成果，这也是贯彻公平合理分配原则的题中应有之义。
综上所述，关于农地“自然增值”公平合理分配的基本政策原则应当概括为：“合理补偿失地者，剩余归公，支援全国农村”，其简化提法为“合理补偿，剩余归公，支援全国”。这不仅更为确切，而且也能够在实际工作中予以落实。其中，“合理补偿”即对于全部失地的农民，应当按农地价格补偿其承包地的价值，并发放安置补偿费及采取配套举措，以便确保其在生产、生活上无任何后顾之忧；对于部分失地者，相应酌减，但也应确保其无任何后顾之忧。对集体经济土地所有权的最低补偿，应当保障其今后每年所获得的按失地面积计算的纯收入不低于过去的平均水平。概括而言，对于农民与农村集体经济的补偿应当做到：“农民无后顾之忧，集体纯收入不减”。“剩余归公”是指将农地自然增值减去失地农民补偿之后的剩余部分，收归国有。这一提法与“增值基本归公”“增值大部归公”的提法大不相同，即并不事先限定归公的比重，而是强调要保障合理补偿，然后将其剩余部分归公。而且，“归公”意味着将其缴入国库作为中央政府的财政收入，而不是地方政府的财政收入（地方政府若支付了土地开发成本，则予以返还是不言而喻的），以便有效地遏止一些地方政府追求“以地生财”，避免诸多不良后果。“支援全国”是指这一增值额缴入国库之后，应设立专项基金，专门用于全国农村建设，从而使各个方面都更易于接受。
按照“合理补偿，剩余归公，支援全国”的原则处理农地“农转非”中的增值分配问题，从下列几个方面来看具有合理性：第一、“合理补偿”是有理有据的，只要充分讲清道理，便会为广大农民群众所理解和接受；第二、“剩余归公”可充分体现社会主义分配制度的本质特征，并非“劫富济贫”；第三、可使被征地的农民和单位的收入与附近在耕农民及其所在单位的收入，不致相差悬殊，以避免可能产生种种新的矛盾和不良影响；第四、“剩余归公”的部分由中央政府掌握，可有效地避免地方政府追求“以地生财”而弊端丛生，从而有利于土地资源的持续、合理利用；第五、将“剩余归公”的资金用于“支援全国”农村建设，体现了“取之于农，用之于农”的精神，可有效地、切实地促进全国农民的共同富裕。
此外，对于过去因补偿不到位致使部分失地农民生产生活存在明显困难的，应当尽快采取有效举措予以弥补。这也是“公平合理补偿”的题中应有之义。
归根结底，我们需要全面审视国内外的相关理论和实践、经验和教训，切实从我国的国情出发，进行独立思考、求实创新，创出符合公平合理、共同富裕、社会和谐要求的征地补偿之理，制定符合中国国情的征地补偿之策，走出中国自己的征地补偿之路。
来源：中国土地学会