[内容提要]调查表明，江苏农村集体建设用地流转不畅，主要原因是市场供给不足与需求不强以及政府对用地流转存有思想顾虑等。改变这种状况的建议如下：1.拓展存量集体建设用地可流转的范围；2. 改革集体建设用地流转形式，规范收益分配；3.允许和支持村集体通过增减挂钩形成增量集体经营性建设用地；4.允许和支持村集体通过获取农地转用指标形成增量集体经营性建设用地；5.加强集体建设用地二次流转管理；6.平等城乡土地产权关系；7.监督和规范村集体建设用地收益在村集体经济组织的内部分配关系。

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。

江苏集体建设用地管理制度改革，旨在促进集体建设用地流转，保障社会经济发展对建设用地的需求和农民收入持续稳定增长。

一、江苏农村集体建设用地流转的现状

2013年江苏省城镇化率已经达到64%，但仍处于城镇化快速发展阶段，对建设用地需求仍十分巨大。由于受国家保障粮食安全和耕地保护基本国策的影响，农地的非农化转用受到严格限制。因此，建设用地供需矛盾十分突出。与此同时，大量农村建设用地仍处于闲置与低效利用状态，不能通过正常的使用权流转来实现其有效配置。集体建设用地流转市场发育缓慢，流转依然不畅，农户也未能充分享受到集体建设用地流转带来的财产收益。

通过对苏南、苏中、苏北的11个样本县市的实地调研可以发现，尽管江苏各地对集体建设用地流转呼声很高，许多县市也先后出台过相应的政策文件，但是近3-5年来真正发生集体建设用地流转的地区和案例并不多。在调查的11个样本县市中，仅无锡宜兴市有约3.5万亩的集体建设用地目前采用租赁流转的方式供企业使用，其余地方基本从2009年起就没有集体建设用地的流转了。

二、农村集体建设用地流转不畅原因分析

1.农村建设用地流转的市场供给不足。首先，当前占农村95%以上的农村宅基地、公益性农村建设用地排除在可以合法流转的范围外，剩下可以流转供企业使用的集体建设用地十分有限。其次，受国家对新增建设用地指标的严格限制，通过省、市、县三级分配，可供流转的集体建设用地在现实中非常稀少。第三，江苏作为国家首批试点实施“增减挂钩”政策的省份，在实施过程中也出现了“国有土地增加、农村建设用地减少”的现状。第四，受当前政策限制，城市规划控制区外的农村或集镇基本上属于限制建设区域或禁止建设区域，其建设用地面积一般都不能再增加，加大了集体建设用地形成的难度。

2.农村建设用地流转的市场需求不强。受集体建设用地权能和流转制度环境不健全的影响，规模较大的企业不愿意使用集体建设用地，这也是导致集体建设用地流转不畅的重要原因。一方面，集体土地产权的性质影响了集体建设用地正常有序流转。集体土地产权权能不全，与国有土地相比，在法律地位上存在着先天弱势，阻碍了土地流转的正常进行。另一方面，上层法律的缺失降低了流转的安全性。国家立法层面只对集体土地以联营、入股形式发生流转做出了原则性的肯定规定，而对出让、转让和出租等形式发生流转则是禁止的。目前我省也没有省级层面的集体建设用地流转政策文件，在某种程度上加剧了集体建设用地流转市场环境不足和流转安全性问题。

3.各级政府对农村建设用地流转的思想顾虑。当前，各级政府在集体建设用地流转上还处于矛盾心态，对集体建设用地流转的积极性不高。一方面，耕地保护压力增加了地方政府放开集体建设用地的担忧，担心集体建设用地流转放开后难以控制农民和村镇集体对耕地的非法占用。同时耕地保护政策的实施也从总量上限制了农村集体建设用地的形成。另一方面，在土地财政与政绩考核激励下，地方政府偏好土地征收，而对集体建设用地流转不积极，担忧放开集体建设用地流转会拉低土地出让价格，影响地方政府的土地出让收益。

三、促进集体建设用地流转的对策建议

1.拓展存量集体建设用地可流转的范围。借鉴广东“三旧”改造经验，积极向国家争取政策，允许包含农民宅基地在内的各类合法形成的集体建设用地，在规划控制下可以合法流转。在县（郊区）和乡镇范围内允许集体建设用地在流转和再开发过程中继续保持集体建设用地性质，为农民长期分享土地增值收益奠定基础，同时也能激励农民以多余的宅基地参与集体建设用地的流转与再开发利用。

2.改革集体建设用地流转形式，规范土地流转收益分配，保障农民和农村集体经济的长期土地增值收益。在集体建设用地流转给企业使用时采用“长约短租”的形式进行流转，由村或镇集体经济组织和企业签订15-20年或更长的土地使用合约，以保障企业对用地的稳定预期；同时每3年签订一次租赁合同，规定租金的标准和交付方式，以保障集体经济组织能长期并稳定地获得土地增值带来的收益，并保证在企业经营不善的情况下能及时有效地收回集体建设用地使用权，防止集体建设用地的闲置或低效利用和集体资产收益流失。

3.允许和支持村集体通过增减挂钩形成增量集体经营性建设用地。按照村集体户籍人口人均5平方米的标准（具体可根据各地的市场需求量、建设用地规划空间和增减挂钩结余指标量等确定），允许村集体形成集体建设用地指标。在符合镇村总体规划前提下，由村集体投资建设经营性物业进行出租经营或自主经营。对低效利用、零星分散的村集体经济组织拥有的存量建设用地，通过盘活化零为整，将存量建设用地复垦置换到本镇（区）合适的允许建设区域，由原村集体经济组织按规划用途开发建设并获取土地经营收益。

4.允许和支持村集体通过获取农地转用指标形成增量集体经营性建设用地。在《土地管理法》修订出台之前，江苏省可以根据国家政策的演变方向规定，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，在县城和镇区周边按照一定比例和土地使用方向限制下，允许农村集体土地仅办理土地农转非使用手续，不必征收为国家所有，然后按照国有建设用地出让的方式公开出让给土地使用者，以增加集体建设用地的数量和土地增值收益。

5.加强集体建设用地二次流转管理，规范二次流转中的土地增值收益分配。当前集体建设用地二次流转时，原有的集体建设用地所有者并不能获得土地增值收益。应该完善相关立法或政策措施，仿照国有土地增值收益需要缴纳增值税的形式，向村镇集体缴纳部分增值收益，从而提高村集体在促进农村集体建设用地流转上的积极性。

6.平等城乡土地产权关系，赋予集体建设用地抵押权，鼓励银行开展集体建设用地抵押融资。建议省政府尽快出台指导全省集体建设用地流转管理办法，对于依法获取的集体建设用地，应该按照“同地、同权、同价”的原则明确赋予其与国有建设用地完全同等的权能，可以依法抵押融资和依法转让、再转让。鼓励银行积极开展集体建设用地抵押融资，按照土地评估价值，与国有建设用地相同比例地向企业发放抵押贷款。

7.监督和规范村集体建设用地收益在村集体经济组织内部分配关系。可出台相关政策，借鉴昆山经验明确村民在集体建设用地收益中的分配比例，确保农民能真正分享到集体建设用地带来的收益。同时，加强对集体经济组织的财务收支监督与管理，确保村集体资产的保值、增值，合法分配与使用。

课题名称：完善江苏农村土地制度改革研究

承担单位：南京农业大学

课题负责人：石晓平 公共管理学院院长

课题组成员：诸培新 马贤磊 冯淑怡