【内容提要】当前，江苏农村土地承包经营权流转存在农户农地流转意愿不强、政府违背农民意愿强制推动农地流转、农地流转非粮化和非农化、农村土地流转市场及服务平台建设不足、农户农地流转登记积极性不高、农村土地流转扶持资金认知度不高、惠及率偏低等问题。建议给农民提供更多的非农就业机会和更完善的社会保障；尊重农民意愿，规范政府在农地流转中的行为；全程监管工商企业流转农地，严格禁止反租农地建厂房；建设规范的农村土地流转市场，完善流转服务和管理；加快农地确权登记颁证工作，加强农地流转档案管理信息化建设；积极宣传农村土地流转扶持政策，加大扶持资金力度和监管。
本课题通过对我省11个市128个村1202个农户的调查，分析当前我省农村土地承包经营权流转的现状及存在问题，提出相应对策建议。
1.农地流转规模较大，地区差异比较明显。据调查，全省44.26%的农户和45.10%的农地参与了农地流转。其中，苏南流转规模最大，参与流转的农户和农地比率分别为60.00%和75.06%；苏北流转规模最小，参与流转的农户和农地比率分别为38.41%和32.42%。
2.农地流转以自发为主，村集体和其他经济组织介入的倾向性增强。据调查，全省农户自发农地流转，即通过双方直接协商的比重达50.94%，通过村委会或村民小组的比重为39.47%。其中，苏南村集体和其他经济组织介入农地流转的倾向更强（67.27%），而苏北农户农地流转仍以双方直接协商为主（65.32%）。
3.农地流转的主要形式依然是出租和转包，逐渐呈现多样性的特征。据调查，全省以出租和转包形式转出的农地面积占农地转出总面积的61.70%，农地征用/征收（19.16%）、反租倒包（10.01%）逐渐成为主要形式，代耕、转让、入股等形式的比重很小。
4.农地流转范围扩大，呈现规模化的特征。据调查，从农地流转的来源来看，农户主要从亲戚和本村民小组成员（46.06%）、本行政村农户（27.83%）租入农地，但从外村农户转入农地也已经成为农户租入农地的主要来源之一（23.53%）；从农地流转的去向来看，转出农地除了有11.37%流向亲戚朋友（主要是本村农户）外，40.53%流向其他主体，主要被地方政府用于道路和绿化建设、村集体或个体用于厂房建设以及工商企业用于苗木种植等，剩余48.10%流向外村大户（22.23%）、村委会（17.91%）、农业企业或公司、合作社以及家庭农场等规模经营主体。
5.农地流转规范化程度较高，流转纠纷较少。据调查，全省44.34%的农户表示其所在的村在农地流转过程中信息是公开的，并且苏南（65.82%）>苏中（47.18%）>苏北（33.90%）。全省转入农地中签订了书面合同的占46.90%，转出农地中签订了书面合同的为66.93%。其中，苏南流转合同签订率最高（转入：85.43%；转出：75.08%），苏北最低（转入：13.12%；转出：56.80%）。全省农地流转中发生纠纷的比重较小，仅为8.46%，苏南、苏中、苏北差异不大。
1.农户农地流转的意愿不强。据调查，全省没有参与农地流转的农户（55.74%）中，有转入农地意愿的为19.40%，有转出农地意愿的为34.18%。全省参与农地转出的农户（23.04%）中，仅有15.88%的农户转出了其全部的农地；剩余的农户中，有全部转出农地意愿的农户比重为36.82%，而且，其中61.76%的农户提出只有提供稳定的非农就业门路和收入、更多的农村社会保障、土地入股能够获得分红等条件，才愿意转出全部农地。
2.存在违背农民意愿强制推动农地流转的现象。据调查，全省参与农地流转的农户中，80.83%的农户认为农地流转是完全自愿的行为，但也有9.96%的农户反映他们是在村干部反复做工作之后才自愿流转的，还有4.32%的农户反映他们被强迫流转了农地。苏中违背农民意愿强制推动农地流转的情况最为突出（8.40%），苏北次之（4.03%），苏南最低（1.82%）。
3.农地流转非粮化和非农化的倾向值得警惕。据调查，全省很多地区存在工商资本进入农业大规模“圈地”，但流转后进行花卉苗木种植的现象，农地流转非粮化问题不容忽视。更值得警惕的是，一些村集体以农地流转为名，“反租”村民的承包地后修建厂房，再“倒包”给企业或个体进行工业生产，导致农地流转非农化。全省转出农地中，约有50%左右被用于工商企业种植苗木、村集体或个体修建厂房以及地方政府建设道路和绿化。
4.农村土地流转市场及服务平台建设不足。据调查，60.94%的受访村干部反映没有建立农村土地流转有形市场，85.16%的村干部反映没有政府成立的农村土地流转交易平台，97.66%的村干部反映没有建设市场化运作的农村产权交易所。同时，仅有4.04%的参与农地流转的农户，在农地流转过程中接受过政府成立的农村土地流转交易平台的服务；不足2%的参与农地流转的农户，在农地流转的过程中接受过市场化运作的农村产权交易所的服务。
5.农户农地流转登记积极性不高。据调查，全省84.38%的行政村建立了土地流转合同及相关文件档案的日常管理制度，其中苏南比率最高（97.06%），苏北比率最低（72.73%）。然而，全省只有41.68%的农户农地流转进行了登记，苏南登记比重最高（65.82%），苏北最低（29.86%），这不利于农地流转档案管理信息化建设。
6.农村土地流转扶持资金认知度不高、惠及率偏低。我省早在2008年就出台了《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》，提出对农地规模流转的流出方进行补助。但据调查，全省知晓该扶持资金的农户比重仅为8.90%，转出农户中实际得到过补助的农户比重仅为12.95%。这一方面说明农村土地流动的规模化水平不高，同时也表明相关政策宣传落实不到位。
1.提供更多的非农就业机会，完善户籍和社会保障制度。首先，积极发展经济，带活当地二、三产业，为农民提供更多非农就业机会；加强对农民的职业技术教育与培训，提高农民的就业能力；其次，全面落实和完善农村养老保险、农村合作医疗和最低生活保障制度，让农民无后顾之忧，安心流转土地；第三，加快户籍制度改革推进步伐，让有能力在城镇合法稳定就业和生活的农民在城里真正落户。
2.尊重农民意愿，规范政府在农地流转中的行为。政府应尊重农民意愿，遵循农地流转的市场规律，因势利导，消除农户农地流转中的疑虑，促进农户放心流转；不能一刀切，片面追求流转规模越大越好、流转速度越快越好。此外，要建立监管机制，规范政府行为，杜绝村集体和基层干部在农地流转过程中出现强迫农民农地流转的行为。
3.全程监管工商企业流转农地，严格禁止反租农地建厂房。一方面，根据当地农业产业发展的实际要求，建立严格的准入制度，防范工商企业租赁土地的风险，同时加强对工商企业的农业经营活动的全程监管，加大对规模流转农地的使用情况的动态监控，防止农地流转“非粮化”；另一方面，对农村厂房用地进行审核，禁止村集体或个体企业“反租”农民的承包地建厂房进行工业生产，禁止农地借流转之名“非农化”。
4.建设规范的农村土地流转市场，完善流转服务和管理。首先，要建设规范的农村土地流转市场，完善县、乡、村三级土地承包经营权流转服务和管理网络；其次，要加强对农村土地流转市场及服务平台的重要意义和作用的宣传，并深入各行政村组实地了解农民的农地流转服务需求，提供农民所需的流转信息和服务，从而吸引农民自愿、自主“进场交易”，进而起到指导农户规范化流转的作用。
5.加快农地确权登记颁证工作，加强农地流转档案管理信息化建设。一方面，在总结农村土地承包经营权确权登记颁证试点经验的基础上，逐步推开农地确权登记颁证工作，给予农民更多、更安全的产权，鼓励农民以承包经营权入股的形式参与农地流转和发展农业产业化经营；另一方面，全面开展农地流转规范化管理，健全完善农地流转管理台帐，加强档案管理信息化建设。
6.积极宣传农村土地流转扶持政策，加大扶持资金力度和监管。加强农村土地流转扶持政策的宣传，通过广播、电视、报纸、网络等媒介宣传、村务公开栏张贴以及基层干部讲解，使广大农户充分了解农村土地流转扶持政策，提升农民参与农地流转的积极性；加大农村土地流转扶持资金力度，加强扶持资金的拨发监管，建立资金兑付清册，及时将资金发放情况在村内公示；制订定期抽查和群众监督制度，确保专款专用，切实提高资金使用效率。
（本报告作者为冯淑怡，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。）