【要点】土地使用制度是关系城镇化质量与速度的重要制度。本期《要报》提出，现行土地使用制度对过去30年国家和江苏省城镇化发展作出了重要贡献，但是已经不能完全适应新型城镇化的新要求。土地使用制度改革的核心在于厘清政府管制与市场配置在土地利用中的关系，通过土地利用的区域、城乡格局，提高土地节约集约利用水平。淮安市以功能片区规划为核心的改革试点，对于探索契合新型城镇化的土地使用制度具有很强的参考价值。
南京农业大学中国土地问题研究中心曲福田和姜海等的研究成果《新型城镇化下土地使用制度改革基本思路与重点》，通过深入剖析我国土地使用制度与新型城镇化的现实冲突及其衍生的改革需求，从政府与市场的角色定位角度辨析了土地使用制度改革的方向与路径，并以淮安市新型城镇化下土地使用制度改革试点为例，提出了未来国家与江苏省土地使用制度改革的基本思路与重点。
以土地有偿使用和政府高度主导为特征的现行土地使用制度为中国城镇化作出巨大的历史贡献，但也导致了一些不利于城镇化健康发展的问题，新型城镇化提出了土地使用制度改革需求。
现行土地使用制度与户籍制度等共同支撑的城镇化模式表现出效率不够高、包容性不足、可持续性不强等缺陷。现行规划管理体系下，政府对土地利用边界控制和空间格局优化的作用发挥不够充分。受土地产权体系与政府-市场边界不清影响，市场机制在土地资源配置中的决定性作用发挥不够明显。这一方面导致城镇土地高速外延扩张与粗放低效利用并存，另一方面减少了农民依托土地资产实现市民化的机会。
新型城镇化以人为核心，更好地统筹土地利用效率与公平。一是强化政府的权威性，通过规划土地利用空间结构，为市场机制配置土地提供基础，提高土地配置的可持续性。二是提高市场的决定性，明晰产权主体和界定农民财产权利，建立城乡统一土地市场，保障合法权益，提高土地利用的经济效率与社会公平。
二、新型城镇化与土地使用制度改革：理论辨析与路径选择
1.准确把握土地利用中政府管制与市场配置的角色定位
新型城镇化要求处理好土地利用中政府与市场的关系。政府职能应集中体现在土地初次配置中的空间规划、边界控制和用途管制，保护关键资源，建立合理的空间开发秩序、保障各方合法权益。市场应主导土地在城乡、部门之间的合理流动，提高经济效率与社会福利。
土地使用制度改革的目标是保障城镇发展合理用地空间，提高城乡用地节约集约利用水平，优化城乡空间格局。改革应该坚持坚持“公有制性质不变、耕地红线不动、农民权益不损”三条红线。改革的主导方向是健全与完善土地规划的管控作用，提高城乡土地的市场化配置程度，实现城乡土地产权的对等与明晰，促进城乡土地制度功能的完善和统一。
围绕新型城镇化发展要求，淮安市积极推进土地使用制度改革试点。改革创新的重点包括：通过“片区规划、多规合一”，强化土地规划管控；双向平衡、整体审批，构建新型土地整治新模式；“地随人走、市场交易”，提高土地整治和土地配置效率；“三权分离、有偿退出”，深化农村土地使用制度改革等。通过以上改革，淮安市旨在探索一条与新型城镇化相适应，有利于实现产业聚聚升级、空间布局协调统筹、要素资源优化配置、管理体制改革突破的土地使用方式，实现区域土地利用格局与土地微观利用效益的“双优化”。基于淮安市改革经验，提出以下建议：
1.推进“多规合一”，强化土地利用空间秩序和规划管控功能
以主体功能定位为依据，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，明确“三生”空间合理利用技术与方法。完善耕地和基本农田保护责任制度，严格划定和永久保护基本农田。合理布局国土生态屏障用地，划定城市开发边界。强化土地利用规划的整体管控作用，加强国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、生态保护规划等于土地利用总体规划的衔接融合，不断拓展建设用地和开发耕地的新空间，进一步优化城乡用地空间形态。
2.构建城乡统一的土地市场，提高城乡土地的市场化配置
在保障公共利益的基础上，充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立城乡建立统一的土地指标交易市场，新增指标尽可能在更大区域范围内通过有形市场交易，根据主体功能特点和农民迁移特征，建设用地指标可在不同功能区（城乡）之间，地随人走，实现城乡、区域之间双向平衡，提高土地节约集约利用水平。
城乡发展一体化是城镇化的高级形式，因此，新型城镇化要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能，即具有相同的使用、收益以及处分的权能，建立城乡相对统一的产权体系。目前法律中对农村土地产权权能规定限制较多，建议以城乡统一土地产权体系为出发点，从立法角度建立对等的国有和集体土地使用权，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开，对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。
4.改革土地收益分配机制,探索农村土地权益保障的有效路径
在城乡均等的产权体系下，农民所享有的土地产权使用权与城市居民所享有的产权就要对等，农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议加快通过确权发证，明晰集体土地所有权、农户农地、房屋等权属，为土地市场配置和利益保护提供基础；实施“离土不离权”，促进农民与土地分离和保护农民权益；将被征地农民纳入现行各类保障体系中，探索开展“留地安置”，保障被征地农民的长远利益和后续发展。切实保护农民享有的土地财产权益，让农民享有工业化、城市化带来发展红利。
土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。新型城镇化下土地使用制度改革，必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革，以达到综合配套改革的总体效果。